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Fiscalizar os atos do Poder Executivo é uma das atribuições constitucionais do Legislativo. Além da elaboração e votação de leis, deputados e senadores têm à disposição instrumentos como Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs), requerimentos de informação, convocações de autoridades, análise de prestações de contas e atuação das comissões para acompanhar a administração pública.
Ao longo dos anos, porém, a relação entre os Poderes passou por mudanças. No Congresso Nacional, deputados e senadores ampliaram a participação na definição do orçamento público. Nos Legislativos estaduais, a composição das bancadas de governo e oposição também interfere na dinâmica dos debates e na utilização dos instrumentos de controle.
Diante desse cenário, surge uma questão: o Parlamento perdeu capacidade de fiscalizar o Executivo ou apenas modificou sua forma de atuação? As avaliações ouvidas pelo Jornal O DIA mostram que não há uma resposta única. Há o reconhecimento de que a fiscalização perdeu espaço entre as prioridades parlamentares, mas também a avaliação de que o Legislativo ganhou poder e autonomia diante do Executivo.
A matéria especial do Jornal O DIA ouviu o deputado estadual Wilson Brandão, decano da Assembleia Legislativa do Piauí (Alepi); o deputado federal Francisco Costa, coordenador da bancada piauiense no Congresso Nacional; o senador Marcelo Castro; e o cientista político Vitor Sandes.
Força da oposição interfere na fiscalização do Executivo
Com nove mandatos e 36 anos de atuação na Assembleia Legislativa do Piauí (Alepi), o deputado estadual Wilson Brandão acompanhou diferentes momentos da relação entre o Legislativo e o Governo do Estado. Para o parlamentar, fiscalizar continua sendo uma atribuição essencial das Casas Legislativas, embora tenha perdido espaço diante de outras prioridades assumidas ao longo dos anos.
“Esse papel é fundamental e precípuo para o Parlamento. Nós temos, dentro de tudo aquilo que cabe ao Poder Legislativo, trabalhar, formular leis, aprovar leis dos outros Poderes, mas também fiscalizar o Poder Executivo, fiscalizar as contas que são encaminhadas para a Assembleia, as prestações de contas do Executivo e dos outros Poderes também. Isso faz parte do escopo do Poder Legislativo. Acredito que, ao longo do tempo, apesar de manter as mesmas atribuições, o Legislativo passou a ter prioridades e, dentro dessas prioridades, a fiscalização foi perdendo um pouco o seu poder. Apesar de acompanharmos de perto e recebermos quase diariamente prestações de contas das secretarias de Estado, acredito que temos o trabalho e a obrigação de estar muito perto dessas prestações de contas e dessa fiscalização”, afirmou.
Na avaliação do decano, a mudança na atuação fiscalizadora da Alepi está relacionada também à correlação de forças dentro da própria Casa. Brandão compara a atual composição política da Assembleia com períodos em que governo e oposição possuíam bancadas mais equilibradas ou, em determinados momentos, a oposição reunia a maioria dos deputados.
“Na realidade, não foi o Executivo que ficou mais forte. O Poder Legislativo ficou desequilibrado em termos de governo e oposição. Eu cheguei nesta Casa na época de PFL e MDB e era 16 a 14, 17 a 13. O governo Mão Santa tinha oposição de 20 deputados e o governo tinha dez. Então, aquele Poder Legislativo tinha um valor muito maior porque existia uma oposição forte, que ia para a plenária e debatia nas comissões. Hoje, o Governo do Estado, há um certo tempo, tem a maioria absoluta dos deputados na Assembleia. Tem esse desbalanceamento. Isso dá uma impressão da força do Poder Executivo sobre o Legislativo. A democracia exige um equilíbrio de forças. Isso está faltando na Assembleia. Mas quem decide é o povo, que vota e coloca na Casa os deputados que são governo e os que são oposição. É importante ter equilíbrio de forças na Assembleia para haver um bom debate”, declarou.
Congresso passou a ocupar espaço de execução
Se na Assembleia Legislativa a composição das bancadas aparece como elemento do debate, no Congresso Nacional a ampliação da participação de deputados e senadores no orçamento público acrescentou uma nova dimensão à relação entre Executivo e Legislativo.
Coordenador da bancada piauiense no Congresso, o deputado federal Francisco Costa avalia que o Parlamento brasileiro passou por uma mudança de configuração e começou a exercer uma influência cada vez maior sobre a destinação dos recursos públicos. Para ele, esse movimento exige uma rediscussão dos limites de atuação dos dois Poderes.
“Devo realmente admitir que hoje o Parlamento brasileiro mudou um pouco a sua configuração. Acho que o Parlamento está querendo ser mais Executivo do que verdadeiramente Parlamento. O orçamento já tem uma parte que fica com direcionamento e indicação discricionária dos parlamentares, seja deputado ou senador. Eu não sou contrário a isso. Acho que as emendas sempre existiram, agora elas são impositivas e têm obrigatoriedade de serem executadas. Mas entendo que precisamos calibrar melhor essa situação, porque também não podemos estrangular o Executivo. É o Executivo quem é responsável para que as políticas públicas sejam executadas e ele também não pode ficar sacrificado no orçamento. E o Parlamento precisa ter um papel maior na elaboração, discussão e aprofundamento sobre a legislação brasileira e na fiscalização das ações do Executivo”, disse.
Francisco Costa afirma que a transformação ocorreu de forma gradual nos últimos anos. Na avaliação do parlamentar, o debate atual não deve se limitar a uma suposta fragilidade do Congresso diante do Governo Federal. Para ele, a ampliação das atribuições orçamentárias colocou o Legislativo em uma posição de força que também precisa ser equilibrada.
“Não é uma mudança de agora, da noite para o dia. Já vem de alguns anos toda essa mudança de lógica. Eu entendo que, passada essa eleição, é importante no Brasil buscarmos realmente um equilíbrio melhor sobre o papel do Executivo e o papel do Legislativo. Os Poderes têm que ser harmônicos. Acaba que o Congresso hoje está sufocando o Poder Executivo. Eu devo reconhecer que isso acontece de verdade e que precisamos rediscutir esse papel. É esperar quem o povo brasileiro vai escolher para a formatação do Congresso Nacional para que, a partir dessa nova composição, a gente consiga tentar reequilibrar o papel de cada Poder”, afirmou.
Fortalecimento do Legislativo nos últimos anos
O senador Marcelo Castro também identifica uma mudança na correlação de forças entre os Poderes, mas avalia que o movimento representou um fortalecimento necessário do Congresso Nacional. Na visão do parlamentar, o Legislativo ocupou historicamente uma posição mais frágil diante do Executivo e ganhou maior autonomia nos últimos anos.
Ao tratar especificamente da fiscalização, Castro destaca que a atribuição permanece sob responsabilidade do Congresso, embora parte do acompanhamento técnico seja realizada pelo Tribunal de Contas da União (TCU), órgão que auxilia o Legislativo no controle externo.
“Essa capacidade sempre houve. A gente sempre acompanha as coisas do Executivo, mas foca mais nos projetos de lei para ajudar o Executivo a promover as políticas públicas, nas leis que venham favorecer as relações sociais e trazer o progresso e o desenvolvimento. E essa parte da fiscalização do Poder Executivo fica mais a cargo de um braço do Legislativo, que é o Tribunal de Contas da União. Então, o Tribunal de Contas é que faz esse trabalho, em auxílio ao Legislativo, para depois o Legislativo aprovar ou reprovar as contas dos presidentes. Na prática, essa parte é feita pelo Tribunal de Contas da União, que é um braço do Poder Legislativo”, disse.
Para o senador, as emendas parlamentares impositivas contribuíram para reduzir uma relação historicamente desigual entre Congresso e Executivo. Castro cita como marcos a instituição das emendas individuais impositivas, em 2015, e das emendas de bancada impositivas, em 2020.
“O fortalecimento orçamentário criou uma autonomia maior do Poder Legislativo. O Legislativo sempre foi o Poder mais fraco, porque o Judiciário prende, o Executivo executa e o Legislativo era um Poder mais fragilizado porque apenas legisla. Essa correlação de forças sempre foi favorável, ao longo da história, ao Poder Executivo. Hoje isso já diminuiu demais, porque o Legislativo, nos últimos anos, vem adquirindo uma proeminência cada vez maior. Começamos em 2015 com as emendas individuais impositivas, depois, em 2020, com as emendas de bancada impositivas, e a relação hoje está mais parelha. O ideal é que o Legislativo seja forte, o Judiciário seja forte e o Executivo seja forte também, para os três se equilibrarem no jogo de pesos e contrapesos e para que a democracia possa funcionar melhor”, afirmou.
Especialista pede cautela ao apontar perda da função fiscalizadora
Ao Jornal O DIA, o cientista político e professor associado da Universidade Federal do Piauí (UFPI), Vitor Sandes, relata que a afirmação de que Parlamentos brasileiros estão simplesmente perdendo a capacidade de fiscalização pode deixar de considerar mudanças mais amplas ocorridas na atuação de deputados e senadores.
Segundo o cientista político, os instrumentos de controle continuam existentes e disponíveis. O que mudou de maneira significativa foi o grau de participação dos parlamentares no orçamento e, consequentemente, os incentivos envolvidos na relação entre Legislativo e execução de políticas públicas.
“Eu teria cautela com a ideia de que os Parlamentos brasileiros estejam perdendo sua função fiscalizadora. O Legislativo continua dispondo de instrumentos importantes de controle, como CPIs, convocações de autoridades, requerimentos de informação, comissões permanentes e provisórias. É importante entender que, sendo uma Casa política, o Legislativo pode apoiar medidas de interesse do Executivo caso este seja capaz de construir o apoio de maiorias estáveis. Isso não quer dizer que deixe ou não de fiscalizar, quer dizer que pode apoiar ou não a agenda do governo. No entanto, mudou significativamente a própria atuação do Congresso em relação à execução das políticas públicas. Nos últimos anos, o Legislativo ampliou muito sua participação na definição do orçamento, especialmente com a impositividade das emendas individuais e de bancada e com instrumentos como as transferências especiais, conhecidas popularmente como Emendas Pix. Com isso, o parlamentar deixou de atuar apenas como fiscalizador externo e passou a participar mais diretamente da alocação de recursos e, indiretamente, da implementação de políticas”, explicou.
Sandes ressalta que não existe apenas uma variável capaz de determinar se um Parlamento exerce mais ou menos fiscalização. Maiorias governistas, atuação da oposição, funcionamento das comissões e organização interna das Casas também interferem na relação entre os Poderes. Para ele, a aproximação política necessária à governabilidade se torna problemática quando reduz os incentivos para o controle mútuo.
“Não existe um único fator capaz de explicar um possível enfraquecimento da função de contrapeso do Legislativo. Uma maioria governista sólida pode reduzir os incentivos à fiscalização, mas também importam a força da oposição, os poderes regimentais das lideranças, o funcionamento e os poderes das comissões e a capacidade do Executivo de construir e manter coalizões majoritárias e sólidas. O sistema de freios e contrapesos nunca pressupôs conflito permanente entre Executivo e Legislativo. Governos precisam formar maiorias e construir cooperação para governar. O problema aparece quando essa cooperação política e orçamentária reduz excessivamente os incentivos para que um Poder controle o outro, sobretudo quando ambos passam a compartilhar a responsabilidade por decisões e pela alocação de recursos. Quanto maior for a participação do Congresso no orçamento, maior deve ser a exigência de transparência e responsabilização”, finalizou.
Os mecanismos de fiscalização permanecem disponíveis, mas a maior participação parlamentar na definição e destinação do orçamento modificou os interesses e responsabilidades envolvidos na relação entre Executivo e Legislativo. Nesse novo cenário, o debate deixa de ser apenas sobre quanto poder possui cada lado e passa também por como esse poder é utilizado para preservar a fiscalização e o equilíbrio entre as instituições.